Sur la trace des 100Md€ du COI

Suite à la remise du rapport du Conseil d’Orientation des Infrastructures (COI) le 24 Février à la Première Ministre, il nous a paru intéressant de nous y plonger en prolongement de l’article précédent de ce blog, c’est-à-dire sous l’angle de la mécanique budgétaire permettant d’assurer le financement de la feuille de route que trace le rapport. Cet article n'analyse que le scénario dit de "Planification Ecologique", que la Première Ministre a annoncé retenir.

Ce travail a été rendu quelque peu délicat par l’absence de tableau récapitulatif des chroniques de dépenses par financeur, qu’il a donc fallu reconstituer au mieux. L’article se divise donc en une première partie qui reprend le diagramme de l’article précédent sous un angle plus proche de celui du rapport du COI et se restreignant au périmètre étudié dans le rapport, et une seconde partie qui analyse les évolutions que propose le COI sur cette base.

I) Le financement du système sur le périmètre du COI

Notons tout d’abord que le rapport n’englobe pas l’ensemble du périmètre étudié dans l’article précédent. En particulier, il ne propose pas d’évolution structurante sur :

• Les crédits liés au plan de relance, primes à la conversion des véhicules ou autres subventions liées au carburant (qui ne figurent pas non plus dans l’article précédent, mais pourraient faire l’objet d’un futur article)
• La reprise de la dette de SNCF Réseau par l’Etat
• Les subventions de fonctionnement de VNF
• Le budget annexe Contrôle et Exploitation Aérien
• Les mesures fiscales de réductions d’impôts

En excluant ces éléments, on peut représenter les flux financiers en fonction de leur catégorie de destination (qui correspondent peu ou prou aux différentes actions du programme 203), selon le graphique ci-dessous.

 

 

On notera que les cofinancements sont représentés de manière très macroscopique car le rapport ne détaille pas l’impact de la nouvelle trajectoire sur ces sources de financement. Ils sont cependant de natures très différentes, certains (financements européens) étant soumis à une validation communautaire, alors que les négociations viennent tout juste de s’ouvrir pour d’autres (cofinancements régions via les Contrats de Plan Etat-Régions – CPER).

II) L’impact du rapport du COI

En partant de cette représentation, on peut à présent mettre en valeur les évolutions que propose le rapport pour chacune de ces catégories.

Le graphique ci-dessous figure en rouge les diminutions de budget, et en vert les augmentations, pour chacune des catégories utilisées ci-dessus, pour le premier quinquennat étudié, soit 2023-2027.

 

On peut donc noter visuellement que le budget évolue positivement de manière marquée sur 2 postes principaux :

• la régénération et modernisation du réseau, avec 1Md€ supplémentaire par an
• les grands projets ferroviaires, avec environ 410M€/an supplémentaires par rapport à la période 2018-2022

A l’inverse, les diminutions concernent principalement :

• le développement des routes, ce qui constitue une orientation politique assumée
• les grands projets fluviaux, ce qui s’explique par le lancement lors de la période précédente du Canal Seine Nord Europe
• le financement du matériel TET, qui s’explique lui aussi par de gros engagements lors du quinquennat précédent
• la diminution de la part des cofinanceurs, ce qui mériterait une analyse plus détaillée impossible à ce stade

Les autres évolutions sont un peu plus marginales et saupoudrées, quoiqu’unitairement parfois importantes pour l’ensemble des catégories concernées.

On notera en particulier une absence d’évolution notable concernant le fret ferroviaire, qui continue sur la tendance des années précédentes (elles-mêmes légèrement en amélioration par rapport au passé).

Le tableau ci-dessous récapitule l’évolution pour l’ensemble des catégories, ainsi que les valeurs de référence utilisées.

Catégorie	Référence	Valeur COI	Evolution	Catégorie détaillée	Référence	Valeur COI	Evolution	Commentaire
Routier	1433	1330	-7%	Routes développement	398	260	-35%	Référence = Moyenne 2018-2022
				Régé routière	630	650	3%	Référence = 2021
				Entretien routier	305	320	5%	Référence = 2021
				Grands projets routiers	100	100	0%	Référence = Moyenne 2018-2022
Ferroviaire	4103	5638	37%	Régé ferroviaire	2740	3850	41%	Référence = Moyenne 2018-2022
				Grands projets ferroviaires	410	820	100%	Référence = Moyenne 2018-2022
				CPER Ferroviaires	263	281	7%	Référence = Moyenne 2018-2022
				CPER Ferroviaires - Bruit, accessibilité, sécurité	60	147	145%	Auparavant Hors CPER. Référence = Moyenne 2018-2022
				Financement TET	300	300	0%	Référence = 2021
				Matériel TET	330	220	-33%	Référence = Moyenne 2018-2022
				Régé gares	0	20		Référence = Moyenne 2018-2022
Fret	308	311	1%	CPER Infrastructures terminales de fret ferroviaire	122	122	0%	Auparavant Hors CPER. Référence = 2021
				Fret ferroviaire	53	53	0%	Référence = 2021
				Aide aux transports combinés	130	131	1%	Référence = 2021
				Autoroutes ferroviaires	3	5	67%	Référence = 2021
Ports	138	192	1%	CPER Portuaires	47	91	94%	Référence = Moyenne 2018-2022
				Entretien des ports	91	101	11%	Référence = 2021
Transports en commun	481	600	25%	TCSP - Transports Communs hors IdF	190	240	26%	Référence = Moyenne 2018-2022
				CPER Transport Collectif IdF	291	360	24%	Référence = Moyenne 2018-2022
Vélo & mobilités actives	52	110	112%	Infra vélo	2	20	900%	Référence = Moyenne 2018-2022
				Mobilités actives	50	90	80%	Référence = Moyenne 2018-2022
Fluvial	340	180	-47%	Régé et modernisation réseau fluvial	130	160	23%	Référence = Moyenne 2018-2022
				Grands projets fluviaux	210	20	-90%	Référence = Moyenne 2018-2022

Par ailleurs, le rapport identifie quelques pistes permettant d'assurer le financement à la fois de la prolongation de la trajectoire existante et de son renforcement (mobilisation de taxes affectées, révision de la tarification des infrastructures et de l'affectation des gains de productivité réalisés par SNCF Réseau, notamment), il reste à l'Etat à s'en saisir pour préciser dans quelle mesure ces leviers seront actionnés à l'avenir.

Conclusion

Ce rapport traduit donc bien une inflexion réelle sur la trajectoire réelle de dépense telle qu’observée depuis ces dernières années, avec notamment une vraie accélération de la trajectoire de renouvellement et modernisation du réseau, ainsi qu’une relance de grands projets ferroviaires. En revanche, on peut discuter sur le fait que cette relance des grands projets ait été préférée à une accélération encore plus marquée des politiques de soutien aux mobilités alternatives (marche & vélo), et surtout aux infrastructures dédiées au fret ferroviaire, pourtant tout autant voire encore plus indispensables à la transition écologique que nous demandons tous.

 

 

Sources :

https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/COI_2022_Programmation_Synthese.pdf

Note méthodologique : pour définir le montant des financements directs issus de l’AFITF, la moyenne des Autorisations d’engagement sur la période 2018-2022 a été utilisée.

A ce stade et en l’absence de vision claire sur la manière dont ils s’intégreront aux mécanismes de financement, les flux liés à la SGP ont été mis de côté.

Correction 06/03 - 07h30 : Ajout du nouveau programme de régénération des gares dans la version post-COI

 

Le budget de l'Etat pour les transports en France

Cet article s’intéresse aux financements publics des transports en France, et plus particulièrement aux financements issus de l’Etat. A ce titre, il englobe donc plusieurs entités qui relèvent de la puissance étatique, et en premier lieu l’AFITF (Agence de Financement des Infrastructures de Transport en France) qui joue un rôle majeur dans ce domaine.

Nous établirons tout d’abord quelques généralités sur les dépenses publiques, avant d’étudier les recettes du budget transport, puis les dépenses en analysant en particulier leur affectation par mode de transport.

L’article s’appuie sur l’analyse des données de l’année 2020, qui est certes une année très particulière puisque durement impactée par le Covid, mais dont les chiffres restent pertinents puisque l’impact du Covid est relativement bien détouré et isolé au sein du budget de l’Etat. Il pourra être actualisé dans un prochain article pour tenir compte des inflexions importantes apportées notamment par le plan de relance lancé à la suite du Covid.

Comme toujours, n’hésitez pas à réagir en commentaires pour apporter des précisions ou des corrections à l’article ! Bonne lecture.

I) Généralités sur le budget des transports de l’Etat

Il faut tout d’abord noter que cette notion de budget transport n’est pas totalement claire au sein même du budget de l’Etat. Pour l’établir, il faut en effet agréger plusieurs postes de natures très différentes :

• Les programmes 203 et 355 : le budget de l’Etat est divisé en plusieurs programmes, eux-mêmes rattachés à des missions. La mission qui nous intéresse ici est la mission « Écologie, développement et mobilités durables ». Un aperçu (très dense et touffu) de la répartition générale du budget de l’Etat est accessible sur ce lien, mais nous n’y reviendrons pas en détail ici pour se concentrer sur les seuls programmes 203 (Infrastructures et Services de Transport), et 355 (Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’Etat).
• Le Compte d’Affectation Spéciale (CAS) dédié aux Services Nationaux de Transport Conventionnés de Voyageurs (SNTCV) : ce mécanisme de CAS est une exception au principe d’universalité des recettes fiscales. En effet dans la fiscalité, il n’est pas autorisé d’affecter un impôt à un usage spécifique, il doit normalement alimenter un « pot commun » à partir duquel les différentes missions sont financées. Les CAS sont autorisés à titre exceptionnel au coup par coup et permettent d’affecter spécialement certains impôts à certaines dépenses, comme c’est le cas ici pour le CAS SNTCV. A noter que 2020 était la dernière année d’existence de ce CAS, le financement associé étant modifié et réintégré dans le programme 203 à partir de 2021. Ce CAS permet de financer les programmes 785 (Exploitation des services nationaux de transport conventionnés) et 786 (Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés)
• Le Budget Annexe (BA) Contrôle et Exploitation Aériens (CEA) : il s’agit là aussi d’un fonctionnement particulier dédié aux services de l’Etat réalisant une production de biens et services donnant lieu au paiement de prestations. Ils sont donc alimentés par le paiement de ces dites prestations qui sont réalisées par des agents publics par les compagnies aériennes notamment. Il n’en existe que 2, dont le BA CEA. Il permet de financer les programmes 612 (Navigation aérienne), 613 (Soutien aux prestations de l’aviation civile) et 614 (Transports aériens, surveillance et certification).
• Les opérateurs de l’Etat : il s’agit d’organismes au statut juridique public ou privé, placés sous le contrôle direct de l’Etat et financés en majorité par lui, auxquels sont confiés des missions de service public de l’Etat. Dans le domaine des transports, on en recense plusieurs, dont la plupart sont financés par des taxes directement affectées. Ce mécanisme relève (lui aussi !) d’un fonctionnement particulier, permettant de contourner le principe d’universalité des recettes pour affecter directement les recettes d’une taxe à des tiers tels que les opérateurs d’État. Dans le domaine des transports, on relève notamment :
• L’AFITF, Agence de Financement des Infrastructures de Transport de France, dont l’objectif est de participer au financement de grands projets d'infrastructures de transport et de mobilités. Elle est principalement financée par les sociétés autoroutières et les automobilistes via le produit des amendes radars.
• VNF, Voies Navigables de France, l’opérateur national chargé de la promotion de la logistique fluviale, de concourir à l’aménagement du territoire et de la gestion du réseau hydraulique. Il est financé à la fois par des taxes affectées payées par les gestionnaires d’ouvrages fluviaux, par l’AFITF, et par le programme 203 du budget de l’Etat.
• La Société du Grand Paris, en charge de la maîtrise d’ouvrage du projet de métro automatique du Grand Paris Express. Elle est principalement financée par des taxes locales appliquées aux surfaces de bureaux ou aux parkings en Ile de France.
• L’EPSF, Etablissement Public de Sécurité Ferroviaire, l’autorité nationale de sécurité ferroviaire
• La SCSNE, Société du Canal Seine Nord Europe, en charge de conduire la réalisation de ce grand projet.
• Notons que le groupe SNCF ne fait pas partie des opérateurs de l’Etat, ce groupe ayant une certaine indépendance dans sa gestion, et ses ressources n’étant pas majoritairement assurées par l’Etat.
• Les fonds de concours : il s’agit (encore !) de fonds dérogeant au principe d’universalité budgétaire. Ils sont versés par des personnes physiques ou morales, de droit public ou privé, afin de contribuer à des dépenses d’intérêt public spécifiques. Dans le cas des transports, on relève 3 fonds de concours principaux :
• Le fonds de concours de l’AFITF : il s’agit de la part du budget de l’AFITF qui est reversée au budget de l’Etat pour le programme 203
• Le fonds de concours de SNCF : il s’agit de la participation de SNCF au financement du système ferroviaire. C’est notamment par ce fonds que transitent les dividendes versés par SNCF à l’Etat
• Les fonds de concours des Collectivités Territoriales, qui sont notamment liés au financement de projets particuliers.
• Enfin, il convient de prendre en compte des mesures de nature différente, à savoir les mesures fiscales liées au transport. Il s’agit ici de réductions de recettes, à travers des exonérations ou des remboursements de taxes normalement dues.

Le graphique suivant synthétise l’ensemble des flux entre tous ces postes. Il illustre bien la complexité du montage de ces financements…

 

Ce diagramme de flux se lit de la gauche vers la droite, et permet de voir « où va l’argent ». On voit ainsi par exemple qu’un peu plus de la moitié du budget de l’AFITF est reversée au budget du programme 203 (via le fonds de concours de l’AFITF), tandis que l’autre moitié est versée directement à plusieurs acteurs (donc certains sont également financés via le programme 203…).

On observe également que le financement du secteur aérien est relativement autonome via le BA CEA (les recettes de l’aérien financent les dépenses de l’aérien, sauf cette année du fait d’un recours important à l’emprunt), de même que le financement de la SGP. A l’inverse, le financement des secteurs routiers, ferroviaires, et dans une moindre mesure fluviaux sont plus complexes et imbriqués.

L’impact du Covid s’observe ici avec deux conséquences principales :

• L’existence d’une dotation exceptionnelle de 250M€ issues du budget du programme 203 destinée à l’AFITF (ce qui occasionnerait une boucle dans le schéma et est donc représenté par 2 flux distincts pour l’éviter).
• Le recours au financement bancaire pour équilibrer le BA CEA, ce qui est exceptionnel.

Au global, le budget global de l’Etat pour les transports (correspondant à l’ampleur totale du flux représenté à chaque étape) s’élève donc à 11 Milliards d’€ (ou 13.5 Mds€ si l’on inclut les mesures fiscales dont la nature est différente).

Notons que cet article ne tient pas compte des financements versés directement par les collectivités territoriales à des acteurs du monde des transports sans passer par l’Etat (par exemple pour le financement des TER).

Les parties suivantes vont nous permettre d’y voir un peu plus clair sur l’analyse qu’on peut tirer de ce graphique, d’abord en termes de recettes, puis en termes de dépenses.

II) Les recettes du budget transport

Le graphique ci-dessous représente les recettes du budget transport de l’état en les regroupant lorsque c’est pertinent par mode de transport source.

 

Les recettes du budget transport sont composées à presque 50% de recettes issues du budget général de l’Etat, soit un peu plus de 6.5Mds€ (en incluant les mesures fiscales).

Le domaine routier et autoroutier est également un gros contributeur au budget avec 2.7Mds€ d’apport soit 20% du total, les ressources étant en grande partie issues de la TICPE, à savoir la Taxe Intérieure de Consommation sur les Produits Énergétiques (nb : cette taxe concerne à la fois les carburants et les combustibles de chauffage, son rattachement au domaine routier et autoroutier n’est donc pas totalement exact, mais il faut également tenir compte du fait que seule une partie de la TICPE est affectée à l’AFITF). On notera cependant que cette contribution pourrait être plus que doublée sans la mesure fiscale de remboursement d’une partie de cette TICPE pour les entreprises de transport.

On observera enfin que le domaine ferroviaire contribue également au financement de ce budget à hauteur de 8% du total, avec notamment le versement de dividendes issues du groupe SNCF, ainsi que le paiement de taxes dont la SNCF était en 2020 le seul financeur (notamment la Taxe sur le Résultat des Entreprises Ferroviaires).

En ce qui concerne l’aérien, c’est l’emprunt qui assure cette année la majeure partie du financement du domaine de la part de l’Etat.

III) Les dépenses du budget transport

Du côté des dépenses, c’est le ferroviaire qui tire la part du lion dans les dépenses de l’Etat, avec 38% des dépenses (5.1Mds€). Vient ensuite la route avec 27% (3.7Mds€), dont une bonne partie provient de la mesure fiscale de remboursement de la TICPE pour les entreprises de transport routier.

Le graphique ci-dessous représente les dépenses du budget transport de l’état en les regroupant lorsque c’est pertinent par mode de transport cible.

 

Dans le détail, on voit que c’est le paiement des redevances d’accès des TER (qui viennent en complément des redevances versées pour les Trains d’Équilibre du Territoire) qui représentent la première dépense du secteur, suivi par la mesure fiscale de remboursement de la TICPE pour les entreprises de transport. Vient ensuite le personnel de l’aviation civile, puis seulement ensuite la subvention pour la régénération du réseau (762M€ directement issus des dividendes versés par le groupe SNCF).

 

Conclusion

On voit donc que contrairement à l’imaginaire parfois véhiculé par des acteurs aux visées libérales assumées (cf la traditionnelle note annuelle de Fipeco visant à souligner le coût du ferroviaire pour les contribuables), les autres modes de transports représentent eux aussi une charge non négligeable pour le budget de l’Etat. On observe également que si les transferts s’opèrent pour partie des autres modes vers le ferroviaire, ce dernier contribue également au financement du système (à hauteur d’environ 8%) et n’est donc pas uniquement une charge.

D'autre part, cet article montre à travers le nombre de spécificités dans les modes de financement à quel point le domaine des transports peut présenter de la complexité, alors même qu'il s'agit d'un domaine au cœur de la vie des citoyens quels qu'ils soient.

Enfin, même si le ferroviaire est le mode de transport recevant le plus de financements, on peut relativiser cette part en la mettant en regard du bilan carbone de chacun des modes. Cette comparaison pourrait ainsi nous pousser à renforcer encore le transfert de ressources pour amplifier le financement d’un mode qui représente moins de 1% des émissions de carbone du pays et se trouve donc définitivement du côté des solutions. 

Sources : 

- Rapport annuel de performance 2020 pour la mission Infrastructures et Services de Transport, accessible via : https://www.budget.gouv.fr/documentation/documents-budgetaires/exercice-2020/projet-de-loi-de-reglement

- Annexe n°19 au rapport de la commission des finance sur le projet de règlement du budget 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a19_rapport-fond

- Rapport d'activité 2020 de l'AFITF : https://www.afit-france.fr/rapports-dactivite-40