Cet article s’intéresse aux financements publics des transports en France, et plus particulièrement aux financements issus de l’Etat. A ce titre, il englobe donc plusieurs entités qui relèvent de la puissance étatique, et en premier lieu l’AFITF (Agence de Financement des Infrastructures de Transport en France) qui joue un rôle majeur dans ce domaine.
Nous établirons tout d’abord quelques généralités sur les
dépenses publiques, avant d’étudier les recettes du budget transport, puis les
dépenses en analysant en particulier leur affectation par mode de transport.
L’article s’appuie sur l’analyse des données de l’année
2020, qui est certes une année très particulière puisque durement impactée par
le Covid, mais dont les chiffres restent pertinents puisque l’impact du Covid est
relativement bien détouré et isolé au sein du budget de l’Etat. Il pourra être actualisé
dans un prochain article pour tenir compte des inflexions importantes apportées
notamment par le plan de relance lancé à la suite du Covid.
Comme toujours, n’hésitez pas à réagir en commentaires pour
apporter des précisions ou des corrections à l’article ! Bonne lecture.
I) Généralités sur le budget des transports de l’Etat
Il faut tout d’abord noter que cette notion de budget transport n’est pas totalement claire au sein même du budget de l’Etat. Pour l’établir, il faut en effet agréger plusieurs postes de natures très différentes :
- Les programmes 203 et 355 : le budget de l’Etat est divisé en plusieurs programmes, eux-mêmes rattachés à des missions. La mission qui nous intéresse ici est la mission « Écologie, développement et mobilités durables ». Un aperçu (très dense et touffu) de la répartition générale du budget de l’Etat est accessible sur ce lien, mais nous n’y reviendrons pas en détail ici pour se concentrer sur les seuls programmes 203 (Infrastructures et Services de Transport), et 355 (Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’Etat).
- Le Compte d’Affectation Spéciale (CAS) dédié aux Services Nationaux de Transport Conventionnés de Voyageurs (SNTCV) : ce mécanisme de CAS est une exception au principe d’universalité des recettes fiscales. En effet dans la fiscalité, il n’est pas autorisé d’affecter un impôt à un usage spécifique, il doit normalement alimenter un « pot commun » à partir duquel les différentes missions sont financées. Les CAS sont autorisés à titre exceptionnel au coup par coup et permettent d’affecter spécialement certains impôts à certaines dépenses, comme c’est le cas ici pour le CAS SNTCV. A noter que 2020 était la dernière année d’existence de ce CAS, le financement associé étant modifié et réintégré dans le programme 203 à partir de 2021. Ce CAS permet de financer les programmes 785 (Exploitation des services nationaux de transport conventionnés) et 786 (Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés)
- Le Budget Annexe (BA) Contrôle et Exploitation Aériens (CEA) : il s’agit là aussi d’un fonctionnement particulier dédié aux services de l’Etat réalisant une production de biens et services donnant lieu au paiement de prestations. Ils sont donc alimentés par le paiement de ces dites prestations qui sont réalisées par des agents publics par les compagnies aériennes notamment. Il n’en existe que 2, dont le BA CEA. Il permet de financer les programmes 612 (Navigation aérienne), 613 (Soutien aux prestations de l’aviation civile) et 614 (Transports aériens, surveillance et certification).
- Les opérateurs de l’Etat : il s’agit d’organismes au statut juridique public ou privé, placés sous le contrôle direct de l’Etat et financés en majorité par lui, auxquels sont confiés des missions de service public de l’Etat. Dans le domaine des transports, on en recense plusieurs, dont la plupart sont financés par des taxes directement affectées. Ce mécanisme relève (lui aussi !) d’un fonctionnement particulier, permettant de contourner le principe d’universalité des recettes pour affecter directement les recettes d’une taxe à des tiers tels que les opérateurs d’État. Dans le domaine des transports, on relève notamment :
- L’AFITF, Agence de Financement des Infrastructures de Transport de France, dont l’objectif est de participer au financement de grands projets d'infrastructures de transport et de mobilités. Elle est principalement financée par les sociétés autoroutières et les automobilistes via le produit des amendes radars.
- VNF, Voies Navigables de France, l’opérateur national chargé de la promotion de la logistique fluviale, de concourir à l’aménagement du territoire et de la gestion du réseau hydraulique. Il est financé à la fois par des taxes affectées payées par les gestionnaires d’ouvrages fluviaux, par l’AFITF, et par le programme 203 du budget de l’Etat.
- La Société du Grand Paris, en charge de la maîtrise d’ouvrage du projet de métro automatique du Grand Paris Express. Elle est principalement financée par des taxes locales appliquées aux surfaces de bureaux ou aux parkings en Ile de France.
- L’EPSF, Etablissement Public de Sécurité Ferroviaire, l’autorité nationale de sécurité ferroviaire
- La SCSNE, Société du Canal Seine Nord Europe, en charge de conduire la réalisation de ce grand projet.
- Notons que le groupe SNCF ne fait pas partie des opérateurs de l’Etat, ce groupe ayant une certaine indépendance dans sa gestion, et ses ressources n’étant pas majoritairement assurées par l’Etat.
- Les fonds de concours : il s’agit (encore !) de fonds dérogeant au principe d’universalité budgétaire. Ils sont versés par des personnes physiques ou morales, de droit public ou privé, afin de contribuer à des dépenses d’intérêt public spécifiques. Dans le cas des transports, on relève 3 fonds de concours principaux :
- Le fonds de concours de l’AFITF : il s’agit de la part du budget de l’AFITF qui est reversée au budget de l’Etat pour le programme 203
- Le fonds de concours de SNCF : il s’agit de la participation de SNCF au financement du système ferroviaire. C’est notamment par ce fonds que transitent les dividendes versés par SNCF à l’Etat
- Les fonds de concours des Collectivités Territoriales, qui sont notamment liés au financement de projets particuliers.
- Enfin, il convient de prendre en compte des mesures de nature différente, à savoir les mesures fiscales liées au transport. Il s’agit ici de réductions de recettes, à travers des exonérations ou des remboursements de taxes normalement dues.
Le graphique suivant synthétise l’ensemble des flux entre
tous ces postes. Il illustre bien la complexité du montage de ces financements…
Ce diagramme de flux se lit de la gauche vers la droite, et
permet de voir « où va l’argent ». On voit ainsi par exemple qu’un
peu plus de la moitié du budget de l’AFITF est reversée au budget du programme
203 (via le fonds de concours de l’AFITF), tandis que l’autre moitié est versée
directement à plusieurs acteurs (donc certains sont également financés via le
programme 203…).
On observe également que le financement du secteur aérien
est relativement autonome via le BA CEA (les recettes de l’aérien financent les
dépenses de l’aérien, sauf cette année du fait d’un recours important à l’emprunt),
de même que le financement de la SGP. A l’inverse, le financement des secteurs
routiers, ferroviaires, et dans une moindre mesure fluviaux sont plus complexes
et imbriqués.
L’impact du Covid s’observe ici avec deux conséquences principales :
- L’existence d’une dotation exceptionnelle de 250M€ issues du budget du programme 203 destinée à l’AFITF (ce qui occasionnerait une boucle dans le schéma et est donc représenté par 2 flux distincts pour l’éviter).
- Le recours au financement bancaire pour équilibrer le BA CEA, ce qui est exceptionnel.
Au global, le budget global de l’Etat pour les transports
(correspondant à l’ampleur totale du flux représenté à chaque étape) s’élève donc
à 11 Milliards d’€ (ou 13.5 Mds€ si l’on inclut les mesures fiscales dont la
nature est différente).
Notons que cet article ne tient pas compte des financements versés
directement par les collectivités territoriales à des acteurs du monde des
transports sans passer par l’Etat (par exemple pour le financement des TER).
Les parties suivantes vont nous permettre d’y voir un peu plus
clair sur l’analyse qu’on peut tirer de ce graphique, d’abord en termes de
recettes, puis en termes de dépenses.
II) Les recettes du budget transport
Le graphique ci-dessous représente les recettes du budget transport
de l’état en les regroupant lorsque c’est pertinent par mode de transport
source.
Les recettes du budget transport sont composées à presque
50% de recettes issues du budget général de l’Etat, soit un peu plus de 6.5Mds€
(en incluant les mesures fiscales).
Le domaine routier et autoroutier est également un gros
contributeur au budget avec 2.7Mds€ d’apport soit 20% du total, les ressources
étant en grande partie issues de la TICPE, à savoir la Taxe Intérieure de Consommation
sur les Produits Énergétiques (nb : cette taxe concerne à la fois les
carburants et les combustibles de chauffage, son rattachement au domaine
routier et autoroutier n’est donc pas totalement exact, mais il faut également tenir
compte du fait que seule une partie de la TICPE est affectée à l’AFITF). On
notera cependant que cette contribution pourrait être plus que doublée sans la
mesure fiscale de remboursement d’une partie de cette TICPE pour les
entreprises de transport.
On observera enfin que le domaine ferroviaire contribue également
au financement de ce budget à hauteur de 8% du total, avec notamment le
versement de dividendes issues du groupe SNCF, ainsi que le paiement de taxes
dont la SNCF était en 2020 le seul financeur (notamment la Taxe sur le Résultat
des Entreprises Ferroviaires).
En ce qui concerne l’aérien, c’est l’emprunt qui assure cette année la majeure partie du financement du domaine de la part de l’Etat.
III) Les dépenses du budget transport
Du côté des dépenses, c’est le ferroviaire qui tire la part du
lion dans les dépenses de l’Etat, avec 38% des dépenses (5.1Mds€). Vient
ensuite la route avec 27% (3.7Mds€), dont une bonne partie provient de la mesure
fiscale de remboursement de la TICPE pour les entreprises de transport routier.
Le graphique ci-dessous représente les dépenses du budget transport
de l’état en les regroupant lorsque c’est pertinent par mode de transport cible.
Dans le détail, on voit que c’est le paiement des redevances
d’accès des TER (qui viennent en complément des redevances versées pour les
Trains d’Équilibre du Territoire) qui représentent la première dépense du
secteur, suivi par la mesure fiscale de remboursement de la TICPE pour les
entreprises de transport. Vient ensuite le personnel de l’aviation civile, puis
seulement ensuite la subvention pour la régénération du réseau (762M€ directement
issus des dividendes versés par le groupe SNCF).
Conclusion
On voit donc que contrairement à l’imaginaire parfois véhiculé
par des acteurs aux visées libérales assumées (cf la traditionnelle note annuelle
de Fipeco visant à souligner le coût du ferroviaire pour les contribuables),
les autres modes de transports représentent eux aussi une charge non négligeable
pour le budget de l’Etat. On observe également que si les transferts s’opèrent pour
partie des autres modes vers le ferroviaire, ce dernier contribue également au financement
du système (à hauteur d’environ 8%) et n’est donc pas uniquement une charge.
D'autre part, cet article montre à travers le nombre de spécificités dans les modes de financement à quel point le domaine des transports peut présenter de la complexité, alors même qu'il s'agit d'un domaine au cœur de la vie des citoyens quels qu'ils soient.
Enfin, même si le ferroviaire est le mode de transport recevant
le plus de financements, on peut relativiser cette part en la mettant en regard
du bilan carbone de chacun des modes. Cette comparaison pourrait ainsi nous
pousser à renforcer encore le transfert de ressources pour amplifier le
financement d’un mode qui représente moins de 1% des émissions de carbone du
pays et se trouve donc définitivement du côté des solutions.
Sources :
- Rapport annuel de performance 2020 pour la mission Infrastructures et Services de Transport, accessible via : https://www.budget.gouv.fr/documentation/documents-budgetaires/exercice-2020/projet-de-loi-de-reglement
- Annexe n°19 au rapport de la commission des finance sur le projet de règlement du budget 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a19_rapport-fond
- Rapport d'activité 2020 de l'AFITF : https://www.afit-france.fr/rapports-dactivite-40
